作者简介
王卫洲，北京万典律师事务所主任、创始合伙人，全国知名土地拆迁律师、行政诉讼律师。最高人民检察院民事行政案件咨询专家成员，中国法学会会员，北京市律师协会房地产专业委员会委员。自2009年执业以来专注于征地拆迁、行政诉讼及涉征拆刑事辩护与刑事被害人代理，办案足迹遍布全国32个省、直辖市，亲办国务院裁决、最高人民法院再审、最高人民检察院抗诉成功案例12件，多起案件入选最高人民法院征收拆迁十大典型案例、十大营商环境典型案例及司法部行政执法指导案例。
本文所评析案例由北京万典律师事务所王卫洲律师承办。为保护当事人隐私，文中当事人姓名、村组名称及涉案企业名称已作技术处理，案号与法律文书编号保持原样。
省级人民政府批准征收集体农用地7.8456公顷，其中耕地7.1878公顷（约107.8亩）。四年半后，国务院作出国复〔2014〕293号行政复议裁决，认定该地块属于基本农田，省级人民政府无权批准，确认批复违法。本案的争点不在补偿数额，而在两个前置问题：涉案土地的地类如何认定，以及由此决定的征收审批权限如何划分。本文以该裁决的认定理由为基础，分析基本农田征收批复的审查结构，并梳理土地征收、行政复议、行政诉讼三条救济路径的衔接规则。
一、案件索引与裁判要旨
本案为省级人民政府征地批复经本省复议维持后，依《行政复议法》向国务院申请裁决的案件。裁决对地类认定与审批权限的论述，构成可直接援引的裁判规则。
案件索引
案件类型：土地征收行政复议裁决（省级人民政府征地批复）
裁决机关：中华人民共和国国务院
裁决文号：国复〔2014〕293号 裁决日期：2014年6月10日
被申请行政行为：皖政地〔2009〕931号《关于某县2009年第五批次城镇建设用地的批复》，作出日期2009年12月31日
复议前置决定：皖行复〔2011〕89号，2011年12月8日作出，维持原批复
涉案土地：集体农用地7.8456公顷，其中耕地7.1878公顷（约107.8亩）
裁决结果：确认皖政地〔2009〕931号批复违法；本裁决为最终裁决；对撤销请求不予支持
关键词：土地征收｜基本农田｜征地批复｜审批权限｜行政复议｜国务院裁决｜行政诉讼｜确认违法
本案裁判要旨可归纳为五项：
要旨一：基本农田的认定依据是依法批准的土地利用总体规划。《基本农田保护条例》第二条第二款规定，基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，故地类认定应以规划文本为准，基本农田保护区规划图、保护指标分解通知均不具有独立确定地类的效力。
要旨二：核减基本农田保护指标而未依法修改土地利用总体规划的，不产生改变地类的法律效力。规划修改须报原批准机关批准，仅调整图纸与指标，不构成合法的规划修改。
要旨三：土地征收涉及基本农田的，审批权专属国务院。《土地管理法》第四十六条第一款第一项（2004年修正前为第四十五条第一项）规定，征收基本农田由国务院批准，省级人民政府批准属超越法定职权。
要旨四：以一般农用地上报并经省级人民政府批准，而实际占用基本农田的，属于适用法律错误与超越职权并存，构成批复违法的独立事由。
要旨五：批复违法但涉案土地符合现行规划、项目已建成投入使用的，依利益衡量不撤销行政行为，仅确认违法；确认违法不影响当事人依法主张行政赔偿。
二、案件事实与程序经过
本案事实由三个层面构成：征收审批过程、土地实际占用过程、以及行政复议与裁决过程。三者时间跨度不同，直接影响救济路径的选择。
（一）征收审批过程
2009年11月16日，某县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料，申请征收某镇集体农用地7.8456公顷（其中耕地7.1878公顷），用于该县2009年第五批次城镇建设。2009年12月31日，某省人民政府作出皖政地〔2009〕931号批复，同意将上述农用地转为建设用地并办理征收手续，按呈报的规划用途用于城镇建设。
（二）土地占用与知悉时间
2011年8月16日，某置业公司进入涉案地块施工，金某某承包的2.5亩耕地被占用，耕作层被破坏。2011年9月23日，受委托律师到县自然资源部门查阅档案，首次取得皖政地〔2009〕931号批复文本。此时距批复作出已一年零八个月。征地批复属内部审批行为，不向被征地农户送达，亦不单独公告，被征地农民通常通过信息公开或者查阅档案才知悉批复内容，该时间点直接决定复议申请期限的起算。
（三）救济过程
2011年9月26日，金某某向某省人民政府申请行政复议。2011年12月8日，某省人民政府作出皖行复〔2011〕89号复议决定，维持原批复。2011年12月，金某某依《行政复议法》第十四条向国务院申请裁决。2014年6月10日，国务院作出国复〔2014〕293号裁决，确认批复违法。
该路径具有代表性：对省级人民政府的征地批复不服，依《行政复议法》第二十四条第二款由本省人民政府管辖；对复议决定不服，依第二十六条可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，选择裁决的，裁决为最终裁决。
三、法律分析之一：基本农田的认定依据
本案第一争点为涉案土地的地类。申请人主张为基本农田，被申请人主张为一般耕地，双方各自提交了不同层级的规划与指标文件，形成两套证据体系的冲突。
（一）规范依据
《基本农田保护条例》第二条第二款规定，基本农田是“按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地”。该定义包含两个要素：一是用途管制目标，二是确定依据，即土地利用总体规划。据此，地类认定的法定依据是规划文本，而非执行性图件。
《土地管理法》第三十五条（2004年修正前为《基本农田保护条例》第十五条）进一步规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。规划一经批准即具有约束力，修改须依照法定权限和程序报原批准机关批准。
（二）两套证据体系的冲突
申请人提交的证据包括三项：其一，1999年上报并经国务院批准的《某省土地利用总体规划（1997—2010年）》，其中载明“被征收土地涉及基本农田”；其二，基本农田保护区保护标志照片，标志虽已毁坏，但标志所依附的建筑物仍在涉案地块上；其三，皖行复〔2011〕89号复议决定“另查”认定的事实，即申请人所在村基本农田面积减少385.9亩。
被申请人主张的事实链为：2000年1月26日，某省人民政府以皖政秘〔2000〕25号批复同意某市土地利用总体规划，基本农田保护面积7.2万公顷；2004年7月25日，市国土资源部门作出《关于确定全市基本农田保护指标并分解执行的通知》，将该县基本农田保护指标核减0.044万公顷（6600亩），降至1.5333万公顷；该县据此制作《某镇基本农田保护区规划图（1996—2010年）》，将涉案土地列为规划预留建设用地。被申请人据此认为涉案土地已不占用基本农田，省级人民政府有权批准。
两套证据的差别不在真实性，而在效力层级：一方指向经国务院批准的土地利用总体规划文本，另一方指向市级指标分解通知与县级保护区规划图。前者是规划，后者是执行性文件。
（三）裁决的认定理由
裁决书“本机关认为”部分作了三步论证：第一，依《基本农田保护条例》第二条第二款，判定基本农田的依据是土地利用总体规划；第二，根据某市上报并经被申请人同意的土地利用总体规划（1997—2010年），涉案土地被划定为基本农田；第三，2004年该县通过制作基本农田保护区规划图核减基本农田，但未依法修改土地利用总体规划，该核减不具有法律效力，被征收土地仍应认定为基本农田。据此认定，有关地方政府未依照有效实施的土地利用总体规划，将涉案土地以一般农用地上报并经被申请人批准，不符合法律规定。
（四）规则提炼
本案确立的规则可以表述为：地类的改变属于规划事项，只能通过修改土地利用总体规划实现；指标分解通知、保护区规划图属于规划执行层面的技术性文件，不能替代规划修改，亦不产生改变地类的法律效果。作出核减决定的机关如非原规划批准机关，且未经原批准机关批准，该核减对地类认定不发生效力。
该规则的法理基础在于规划的法律性质。土地利用总体规划经法定程序批准后具有普遍约束力和确定力，其修改须遵循法定权限与程序。若允许下级机关通过调整执行性图件改变规划确定的土地用途，用途管制制度将失去规范意义，基本农田保护的数量与质量目标亦无从落实。
四、法律分析之二：征收审批权限
地类确定后，审批权限即为法定问题，不涉及裁量。
（一）权限配置
2004年修正的《土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过35公顷的；其他土地超过70公顷的。2019年修正、2020年1月1日施行的现行《土地管理法》第四十六条延续该配置，将“基本农田”表述为“永久基本农田”。该法第四十四条第二款规定，永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；第三十五条规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让的，涉及农用地转用或者土地征收，必须经国务院批准。
据此，涉及基本农田的土地征收，无论面积大小，审批权均归属国务院。省级人民政府的批准权限仅限于基本农田以外的耕地不超过35公顷、其他土地不超过70公顷的情形。
（二）越权的性质
本案涉案耕地7.1878公顷全部为基本农田，某省人民政府以一般农用地受理并批准，属于超越法定职权。此类越权与认定事实不清、程序瑕疵在性质上不同：后者属于可补正的违法，前者属于作出机关自始不享有管辖权，不因事后补正或者规划调整而取得合法性。本案中，即使2012年1月18日批准的新一轮规划（2006—2020年）将涉案土地列为规划建设用地，亦不能溯及地使2009年的批复合法。
（三）文号识别方法
征地批复的作出机关可通过文号识别：冠以“国函”“自然资函”的，为国务院或者自然资源部批准；冠以省级简称加“政地”“政土”的，为省级人民政府批准。将批复文号与规划确定的地类对照，即可判断审批权限是否适格。该方法仅需规划文本与批复文件，不涉及评估、鉴定，是审查征地批复合法性的首要切入点。
五、法律分析之三：征地程序
本案代理意见提出三项程序质疑，裁决未逐一回应，但该三项问题在同类案件中具有普遍性，仍有分析价值。
（一）告知与确认的对象
国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十四项规定，征地依法报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当组织听证；被征地农民知情、确认的材料是征地报批的必备材料。该规范将告知与确认的对象明确为“农村集体经济组织和农户”，二者并列，不能互相替代。
（二）听证放弃的代理权限
皖行复〔2011〕89号复议决定认定，村委会于2009年9月16日出具对补偿和安置途径无异议并放弃听证的《告知书回执》，村民代表签名，集体经济组织相关负责人在《征地情况调查确认表》上签字盖章。该认定的法律问题在于：村民委员会依《村民委员会组织法》行使的是村民自治事务的管理权，其对听证权利的处分，能否约束作为被征地对象的农户，取决于是否取得农户授权或者经成员会议决议。在缺乏授权依据的情况下，村委会放弃听证仅对其自身发生效力，不能视为农户放弃听证。此外，据调查，2010年以前该村未选举村民代表，回执上“村民代表”签名的形成过程缺乏事实基础。
（三）补充耕地方案
复议决定认定该县通过某镇某村荒草地开发项目新增耕地3.3公顷，用以落实占补平衡。经实地调查，该村并无此项目。补充耕地方案的真实性属于农用地转用审批的审查内容，若方案虚假，农用地转用审批即缺乏事实基础，构成批复违法的独立事由。
关于裁决未回应程序问题，可从审查结构上解释：行政复议与行政裁决围绕被申请行政行为的合法性展开，当职权越权一项已足以否定批复效力时，其余理由无须逐一论列。但程序抗辩在实务中仍有独立价值，其为信息公开、听证申请、签名鉴定等取证行为提供依据，并构成后续主张赔偿的事实基础。
六、法律分析之四：确认违法决定的适用
裁决在认定批复违法后，未支持撤销请求，而作出确认违法决定。该处理涉及行政行为违法后的裁判方式选择。
（一）规范依据
本案适用1999年《行政复议法》第十四条、第二十八条第一款第三项。2023年修订的《行政复议法》第六十五条第一款第一项将该规则明确为：行政行为依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法。行政诉讼中的对应规范为《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，即判决确认违法但不撤销行政行为。
（二）适用条件
裁决的说理为：“鉴于被征收土地符合现批准的土地利用总体规划（2006—2020年），项目建设大部分已竣工并投入使用，如果撤销将会给公共利益造成重大损失。”据此，适用条件包括三项：行政行为本应撤销；撤销将给国家利益或者社会公共利益造成重大损害；不撤销与确认违法并用足以实现监督目的。三项条件须同时具备，缺一不可。
（三）法律效果
确认违法决定产生三方面效果。其一，行政行为效力保留，征收行为不因违法而失效，已发生的土地权属变动不回转。其二，违法性评价确定，该评价对后续行政复议、行政诉讼具有预决意义。其三，赔偿责任成立，《国家赔偿法》第四条规定，行政机关违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利；《行政诉讼法》第七十六条规定，判决确认违法的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决承担赔偿责任。
据此，确认违法决定的实务意义在于将争议从“行为是否撤销”转为“损失如何填补”。当事人在取得确认违法结论后，应当及时提出赔偿申请，就土地价值、地上附着物、青苗、搬迁与过渡费用等直接损失举证，必要时提起行政赔偿诉讼。
七、案例解析：审查顺位与举证结构
本案的审查过程可以抽象为一套可重复适用的审查顺位，对同类土地征收案件具有方法意义。
（一）审查顺位
第一顺位，审查申请人资格与期限。确认申请人与批复存在利害关系，并固定其知悉批复内容的时间，以判断是否超过60日复议期限或者六个月起诉期限。
第二顺位，审查被诉行政行为的内容与性质。征地批复属于对外发生法律效力的行政行为，可申请复议、可提起诉讼；其与征地补偿安置方案、补偿安置决定、责令交出土地决定属于不同行为，救济对象应当分别确定。
第三顺位，审查地类认定。调取编制时与现行的土地利用总体规划、基本农田保护区规划图、土地利用现状图，以规划文本确定地类，再核对批复记载的地类与面积。
第四顺位，审查审批权限。依地类与面积对照《土地管理法》第四十六条，判断作出批复的机关是否享有管辖权。
第五顺位，审查程序。包括预公告、现状调查、社会稳定风险评估、补偿安置方案公告与听证、补偿安置协议签订、补偿费用足额到位等环节，重点核查告知与确认的对象是否为农户本人。
第六顺位，审查裁判方式。在确认违法的基础上，判断是否具备撤销条件；不具备的，转入赔偿与补偿安置的主张。
（二）举证结构
行政复议与行政诉讼中，被申请人对行政行为的合法性、适当性承担举证责任；《行政诉讼法》第三十四条明确，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。据此，征地批复合法性的举证责任在行政机关，申请人无须证明批复违法，只需提出足以动摇其合法性的事实与依据。申请人的举证重点在于两项：其一，地类证据，即规划文本中关于涉案地块用途的记载；其二，知悉时间证据，即查阅档案登记、信息公开答复签收等材料。
（三）证据清单
本案及同类案件应当调取的证据包括：土地利用总体规划文本及图件（编制时与现行）；基本农田保护区规划图；基本农田保护指标分解文件及规划修改批准文件；建设用地项目呈报说明书与“一书三方案”；征地告知书及回执；征地情况调查确认表；听证材料；补偿安置方案公告与补偿费用到位凭证；补充耕地项目验收材料。
八、实务要点
结合本案裁判规则，土地征收案件中涉及基本农田的审查，可归纳为五项操作要点。
要点一：以规划文本确定地类。要求行政机关提供编制时与现行的土地利用总体规划，核对涉案地块的规划用途与图斑；保护区规划图、指标分解通知仅作参考，不能作为地类认定依据。
要点二：核查规划修改的批准文件。主张“已经调规”的，应当提供规划修改的批准机关、批准时间与批准文件；缺少批准文件的，地类未发生合法变更。
要点三：以文号与面积判断审批权限。涉及永久基本农田的，审批机关应为国务院；批复文号为省级文号的，可直接主张超越职权。
要点四：区分救济通道并择一行使。对省级人民政府征地批复，先向本省申请行政复议；对复议决定不服，可在行政诉讼与国务院裁决之间选择，选择裁决的即为终局。
要点五：确认违法后及时主张赔偿。确认违法不导致土地返还，赔偿请求应就土地价值、地上附着物、青苗及过渡费用等直接损失举证，并在法定期限内提出。
九、常见问题（FAQ）
以下八问对应土地征收、行政复议、行政诉讼中的高频争点，答案均标明规范依据。
问一：土地征收涉及基本农田的，由哪一级政府批准？
答：国务院。《土地管理法》第四十六条第一款第一项规定，征收永久基本农田由国务院批准；第三十五条、第四十四条第二款规定，永久基本农田转为建设用地必须经国务院批准。省级人民政府无批准权限。
问二：如何判断承包地是否属于基本农田？
答：以土地利用总体规划为准。可申请政府信息公开，调取规划文本及图件、基本农田保护区规划图、土地利用现状图，核对地块规划用途与图斑编号。田间标志牌灭失不影响地类认定。
问三：征地批复未公告、未告知农户，如何计算救济期限？
答：申请行政复议的期限为知道或者应当知道行政行为之日起60日内。行政机关未告知复议权利、复议机关和申请期限的，期限自知道或者应当知道上述内容之日起计算，但自知道行政行为内容之日起最长不超过一年。查到批复后应立即启动程序，并保存查阅档案、信息公开答复等时间证据。
问四：对省级人民政府的征地批复不服，应申请行政复议还是直接起诉？
答：土地征收批复不属于法定复议前置情形，可以直接提起行政诉讼；实务中通常先向本省人民政府申请行政复议，再依复议结果选择起诉或者申请国务院裁决。先行复议可以固定争点，且不收取费用。
问五：行政复议与行政诉讼有何区别？
答：性质上，复议为行政系统内部的层级监督，诉讼为司法监督；审查范围上，复议审查合法性与适当性，诉讼原则上审查合法性；程序上，复议不收费、一般60日内作出决定，诉讼两审终审、起诉期限一般为六个月。对省级人民政府征地批复，复议后另有国务院裁决通道。
问六：国务院裁决后能否再提起诉讼？
答：不能。《行政复议法》第二十六条规定，对省级人民政府的复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院作出最终裁决。最终裁决具有终局效力。
问七：确认违法但未撤销，能否取得赔偿？
答：可以。《国家赔偿法》第四条规定，行政机关违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利；确认违法是赔偿的前提事实。当事人应及时提出赔偿申请并就直接损失举证，必要时提起行政赔偿诉讼。
问八：认为补偿标准过低，应以何者为诉讼对象？
答：区分行为类型。对征地批复不服，以批复为对象；对征地补偿安置方案、补偿安置决定不服，以该方案或者决定为对象；对责令交出土地决定、强制拆除行为不服，另行提起诉讼。三类行为的作出主体、审查重点与起诉期限不同。
十、结论
国复〔2014〕293号裁决的意义在于明确了两项规则：其一，基本农田的认定以依法批准的土地利用总体规划为依据，未经法定程序修改规划而核减指标的，不产生改变地类的效力；其二，涉及基本农田的土地征收，审批权专属国务院，省级人民政府批准构成超越职权。上述规则在《土地管理法》2019年修正、《行政复议法》2023年修订后仍然适用，仅表述由“基本农田”调整为“永久基本农田”。
就救济路径而言，土地征收、行政复议、行政诉讼构成前后衔接的三段结构：以信息公开查明批复与规划，以行政复议审查合法性，以国务院裁决或者行政诉讼获得终局评价，并在确认违法后转入赔偿与补偿安置。审查的重心应置于地类与权限两个前置问题，程序审查与赔偿主张依次展开。
说明：本文案例事实与裁判理由，取自《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复〔2014〕293号）及本案行政复议卷宗。当事人姓名、村组名称、涉案企业名称已作技术处理，案号与法律文书编号保持原样。所引法条以现行有效文本为准，其中2004年《土地管理法》第四十五条对应现行法第四十六条，1999年《行政复议法》第十四条、第二十八条对应2023年修订后第二十六条、第六十五条。
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